Paukenschlag in Nürnberg: faire Regeln für Taxi, Uber und Co. (1)
Parallelgesellschaft für Mietwagen – nein danke.
Marktordnung im Fokus: Nürnberg verschärft die Aufsicht im Personenbeförderungsmarkt für Taxi- und Mietwagenunternehmen sowie App-Plattformen wie Uber und Bolt.
Mit rund 530.000 Einwohnern zählt Nürnberg zu den 15 größten Städten Deutschlands.
In der Rangfolge der Großstädte liegt die fränkische Metropole auf Platz 14 – vor Duisburg und knapp hinter Hannover. Sie ist die größte Stadt in der Metropolregion und nach München die zweitgrößte Stadt in Bayern.
Mit dieser Größenordnung korrespondiert ein ausdifferenzierter Personenbeförderungsmarkt im sogenannten Gelegenheitsverkehr.
Die Strukturdaten für Nürnberg sind:
| Anzahl Taxi-Unternehmen | ≈ 300 |
| Anzahl Taxi-Genehmigungen | ≈ 500 |
| Anzahl 1-Taxi-Unternehmen | ≈ 240 |
| Kontingent für Taxi-Genehmigungen | ja |
| Rückgaben von Taxi-Genehmigungen (jüngst) | 5 |
| Anzahl Mietwagen-Unternehmen | ≈ 35 |
| Anzahl Mietwagen-Genehmigungen | ≈ 250 |
| App-Vermittlungsplattformen | Uber und Bolt |
| % der Taxi-Unternehmen, die mit Uber oder Bolt kooperieren | ≈ 50% |
| Mietwagen-Plattformen mit Taxi-Vermittlung | Uber und Bolt |
| App-Vermittlung Freenow | ausschließlich Taxi |
Kontingentierung des Taxi-Gewerbes als ordnungsrechtliches Instrument
Das Taxi-Gewerbe unterliegt in Nürnberg – wie in vielen anderen Großstädten – einer Kontingentierung, das heißt einer zahlenmäßigen Begrenzung der Genehmigungen nach § 47 PBefG. Rechtsgrundlage ist § 13 Abs. 4 Personenbeförderungsgesetz. Danach kann eine Genehmigungsbehörde die Erteilung weiterer Taxigenehmigungen versagen, wenn die Funktionsfähigkeit des örtlichen Taxigewerbes gefährdet ist. Die Funktionsfähigkeit des Taxi-Gewerbes ist von zentraler Bedeutung, da das Taxi einen integralen Bestandteil der öffentlichen Daseinsvorsorge darstellt. Die Kontingentierung, also die Limitierung der Taxi-Konzessionen, dient dazu, dieses Gewerbe vor ruinösem Wettbewerb zu schützen und eine flächendeckende, zuverlässige Personenbeförderung am örtlichen Verkehrsmarkt zu gewährleisten.
Grundbegriff Daseinsvorsorge
Daseinsvorsorge bezeichnet die Gesamtheit von staatlich oder kommunal zu organisierenden Leistungen und Dienstleistungen, die für die Sicherung einer menschenwürdigen Existenz und die gleichwertige Teilhabe aller Bürger am gesellschaftlichen Leben unerlässlich sind. Sie leitet sich aus dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG und dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) ab. Konkretisiert wird sie in den Gemeindeordnungen und vielfältigen speziellen Rechtsnormen. Diese Leistungen umfassen grundlegende Bedürfnisse wie Versorgung mit Energie, Wasser, Gesundheit, Bildung, Sicherheit und Mobilität. Der Staat hat die Aufgabe, sicherzustellen, dass diese Leistungen allen Menschen zugänglich sind – auch in den gesellschaftlichen Bereichen, in denen sie nicht wirtschaftlich/rentabel angeboten werden können.
Die Folge der Kontingentierung: Seit Jahren werden in Nürnberg keine neuen Taxigenehmigungen erteilt. Der Zugang zum Markt erfolgt faktisch nur durch Übertragung von Bestandsgenehmigungen im Wege der Betriebsveräußerung (Normalfall) oder Schenkung. Die Limitierungspraxis ist insoweit Ausdruck der gesetzlich anerkannten Schutzfunktion zugunsten eines funktionalen Taxi-Gewerbes.
Hintergrund ist die besondere Stellung des Taxis im System des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV). Nach § 8 Abs. 2 PBefG ist der Verkehr mit Taxen Teil der öffentlichen Daseinsvorsorge – was aber auch einhergeht mit Auftrag, Zuständigkeit und Verantwortung: Taxis unterliegen der Betriebspflicht (§ 21 PBefG), der Beförderungspflicht (§ 22 PBefG) sowie der Tarifpflicht (§ 39 PBefG). Sie gewährleisten flächendeckende, jederzeit verfügbare Mobilität – auch in Schwachlastzeiten und Randlagen. Bekanntermaßen ist der Verkehr mit Mietwagen nach § 49 PBefG grundsätzlich nicht kontingentiert. Mietwagen unterliegen keiner Tarifbindung und kennen auch keine Beförderungspflicht. Im unmittelbaren Wettbewerb zum Taxiverkehr sind diese beiden Faktoren der entscheidende Vorteil.
Marktordnung geht vor Marktanteil
Vor diesem Hintergrund hat die Stadt Nürnberg (gemeinsam mit den Städten Erlangen und Fürth) im Jahr 2024 zwei externe Gutachten in Auftrag gegeben, die das in Hamburg ansässige Sachverständigenbüro Linne & Krause noch Mitte 2026 vorlegen wird. Das erste Gutachten ist ein sogenanntes „13/4-Gutachten“, das den Funktionsfähigkeitsstatus des Nürnberger Taxi-Gewerbes im Sinne des § 13 Abs. 4 PBefG untersucht. Analysiert werden Ertragslage, Auslastungsgrad, Kostenstruktur, Tarifentwicklung, Marktveränderung durch den disruptiven Mietwagenverkehr von Bolt und Uber und andere relevante wirtschaftliche Parameter. Ziel des Gutachtens ist es, eine belastbare Tatsachengrundlage für genehmigungsrechtliche Entscheidungen vorzubereiten.
Das zweite Gutachten widmet sich dem Schutzbedarf der öffentlichen Verkehrsinteressen im Sinne des § 51 a PBefG. Im Fokus steht die Frage, ob ordnungsrechtliche Schutzmaßnahmen erforderlich sind, um ein „Level-playing-field“ zwischen Taxi- und Mietwagenverkehr herzustellen. Diskutiert wird insbesondere der mögliche Erlass einer Allgemeinverfügung nach § 51a PBefG zur Festsetzung von Mindestbeförderungsentgelten für Mietwagen. Diese durch die Reform des PBefG in 2021 eingeführte Norm eröffnet den Genehmigungsbehörden die Möglichkeit, für den Mietwagenverkehr Mindestpreise festzulegen – jedenfalls dann, wenn dies zum Schutz öffentlicher Verkehrsinteressen geboten ist. Derzeit sieht alles danach aus.
Rechtsdogmatisch handelt es sich bei den Mindestbeförderungsentgelten für Mietwagen um eine präventive Marktregulierung. Und zwar durch einen Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung. Voraussetzung ist die Gesamtwürdigung der Marktverhältnisse, insbesondere mit Blick auf ruinösen Preiswettbewerb, Verdrängungseffekte durch Dumpingpreise und die Sicherung der Funktionsfähigkeit des Taxiverkehrs. Wie gesagt: der Fokus ist nicht der Schutz der Verkehrsform Taxi, sondern der Schutz der Funktionsfähigkeit des Taxi-Gewerbes als Teil der Daseinsvorsorge. Das ist ein Unterschied – und dieser wird durch das vorgenannte Gutachten von Linne & Krause analysiert und bewertet.
Was ist eine Allgemeinverfügung?
Die Allgemeinverfügung ist ein von einer Behörde erlassener Verwaltungsakt, der sich an eine unbestimmte Anzahl von Personen oder eine bestimmbare Gruppe von Personen richtet. Typische Beispiele sind das Böllerverbot zum Jahreswechsel, das Alkoholverbot an einem Bahnhof oder bestimmte Einschränkungen während der Covid-19-Pandemie. Die Allgemeinverfügung ist in § 35 Satz 2 VwVfG geregelt und wird üblicherweise durch öffentliche Bekanntmachung wirksam.
Intensivierte Kontrollen und verwaltungsrechtliche Maßnahmen
Unabhängig zur gutachterlichen Untersuchung wurden die Aufsichts- und Kontrollhandlungen der Nürnberger Genehmigungsbehörde in Bezug auf den Mietwagenbereich deutlich intensiviert. Mehrere Betriebe, die für App-basierte Vermittlungsplattformen tätig sind – darunter auch Unternehmen der Uber-Plattform – wurden einer umfassenden betriebsbezogenen Überprüfung unterzogen.
Nach Erkenntnissen des Landesverbandes Bayerischer Taxi- und Mietwagenunternehmen e.V. war der Gegenstand der Kontrollen:
- Einhaltung der Rückkehrpflicht
- ordnungsgemäßer Auftragseingang und dessen Dokumentation
- Genehmigungsumfang und -nutzung
- Übereinstimmung zwischen genehmigtem und tatsächlichem Betriebssitz
- Wettbewerbsverzerrungen durch Dumpingpreise oder ordnungswidriges Verhalten
- arbeits- und sozialversicherungsrechtliche Aspekte
- Einhaltung des ArbZG
Paukenschlag in Nürnberg
Nach unserem Verband bekannt gewordenen Informationen wurden bei mehreren Unternehmen erhebliche Verstöße festgestellt. Was uns nicht weiter überraschte. Auch der Landesverband Bayerischer Taxi- und Mietwagenunternehmen e.V. brachte eine Vielzahl von eidesstattlichen Versicherungen wegen unterschiedlichster Verstöße im Anwendungsbereich des PBefG, des Nichtraucherschutzgesetztes und anderer Rechtsnormen zur Anzeige. Im Zusammenhang mit den fragwürdigen Machenschaften von Uber und Bolt darf auch erwähnt werden, dass durch den Geschäftsführer des LVBTM e.V. bayernweit mehrere Strafanzeigen erstattet wurden. Übrigens nicht nur in Nürnberg.
Im Nachgang zu den Kontrollaktionen Anfang des Jahres kam es zu intensiven verwaltungsrechtlichen Maßnahmen, darunter auch zu drei Widerrufsbescheiden nach § 25 PBefG (!) gegen Nürnberger Mietwagenunternehmen im Plattformumfeld.
Was bemerkenswert ist, nachdem der Widerruf einer PBefG-Genehmigung die schärfste aufsichtsrechtliche Maßnahme darstellt und in der Regel schwerwiegende oder wiederholte Pflichtverletzungen voraussetzt. Und dessen nicht genug:
Die erhöhte Kontrollintensität des Ordnungsamtes führte dazu, dass ein weiterer Mietwagenbetrieb sämtliche Genehmigungen freiwillig an die Stadt Nürnberg zurückgab! Insgesamt wurden im Rahmen der Aufsichts- und Kontrollmaßnahmen mehr als 40 Mietwagen vom Markt genommen, die offenkundig als ordnungswidrig oder faktisch illegal einzustufen sind.
Das Nürnberger Verwaltungshandeln ist als vorbildlich und richtungsweisend anzusehen. Marktordnung geht vor Marktanteil. Der Vollzug, also die Durchsetzung der PBefG-Gesetzgebung durch das Nürnberger Ordnungs- und Rechtsamt ist absolut bemerkenswert und wird bundesweit Beachtung finden. Zur Nachahmung empfohlen!
Hinweis: Wir berichteten bereits mehrfach zur Thematik. Das bekannte Youtube-Video von ARD-Report Mainz zeigt übrigens eine Szene (das Fahrer-Interview ab Minute 15.45 ), welches in der Werkstatt eines Nürnberger Mitgliedes des Landesverbandes Bayerischer Taxi- und Mietwagenunternehmen e.V. gedreht wurde. Kommentar zur Berichterstattung auf Youtube: „Das ist so krass, was in diesem Land los ist.“ Mehr muss man dazu nicht sagen.
Null Toleranz für illegale Geschäftsmodelle
Die Nürnberger Strategie setzt offenbar auf eine Kombination von struktureller Marktkontrolle und konsequenter Vollzugspraxis. Das Verwaltungshandeln ist nicht alleine reaktiv, sondern strategisch und datenbasiert ausgerichtet. Sehr gut! Und insgesamt beispielgebend – nicht zuletzt deshalb, weil auch die Nürnberger Verwaltungsbehörde kleingespart wurde und vor dem Hintergrund des arbeitsintensiven und disruptiven Marktzutritts von Uber und Co. alle Hände voll zu tun hatte. Die bisherigen Ergebnisse deuten darauf hin, dass eine stringente Genehmigungs- und Kontrollpraxis erhebliche Marktbereinigungseffekte entfalten kann. Es zeigt sich insbesondere im plattformvermittelten Mietwagenverkehr, dass die konsequente Überwachung der Betriebsabläufe und die energische Durchsetzung von Recht und Gesetz zu einer Reduzierung irregulärer Marktteilnehmer führt.
Verwaltungshandeln muss sich am Schutz der öffentlichen Verkehrsinteressen orientieren und darf sich nicht auf formale Prüfungen beschränken. Eine ausschließlich reaktive Kontrollpraxis genügt den Anforderungen an eine moderne und wirksame Marktaufsicht nicht.
Im Ergebnis trägt eine solche Vorgehensweise zur Re-Legalisierung und Stabilisierung des Personenbeförderungsmarktes bei. Zugleich stärkt sie die Position und die Funktionsfähigkeit des regulierten Nürnberger Taxi-Gewerbes, dessen wirtschaftliche Tragfähigkeit durch Tarifbindung, Betriebs- und Beförderungspflichten strukturell belastet ist. Best-Practice Nürnberg!
Wir werden die Entwicklung der illegalen Nürnberger Uber-Betriebe weiterhin kritisch begleiten. Sobald uns zum Vorgang veröffentlichungswerte Meldungen vorliegen, werden wir Sie über unser Medium „News“ weiter informieren.
Einführung des „Hamburger Modells“
Flankierend zur Law-and-order-Haltung der Stadtverwaltung plant Nürnberg die Einführung des sogenannten „Hamburger Modells“. Hierzu werden wir noch separat berichten. Das HH-Modell steht für eine konsequente Umsetzung der gesetzlichen Kontrollinstrumente im PBefG-Bereich, hier insbesondere mit Blick auf die Erkenntnisse aus dem Nürnberger Mietwagen-Sodom-und-Gomorra. Das strenge Prüfverfahren für die Verkehrsformen des Gelegenheitsverkehrs setzt auf engmaschige Betriebsprüfungen, digitale Auswertung von Fahrtdaten sowie eine koordinierte Zusammenarbeit zwischen Genehmigungsbehörde, Ordnungsamt und Steuerbehörden. Ziel ist die Herstellung eines tatsächlichen Level Playing Field zwischen Taxi- und Mietwagenverkehr – nicht nur in Bezug auf das Taxi, sondern auch zur Durchsetzung der bestehenden gesetzlichen Anforderungen im Mietwagenbereich.
Die Entwicklung in Nürnberg zeigt exemplarisch, dass die Steuerungsinstrumente des PBefG – Kontingentierung, Mindestentgelte, Widerruf von Mietwagen-Genehmigungen, Betriebsprüfung – bei konsequenter Anwendung wirksam sein können. Entscheidend bleibt aber
- eine fundierte Tatsachengrundlage,
- eine rechtssichere/gerichtsfeste Begründung sowie
- ein klarer ordnungsrechtlicher Vollzug.
Ziel ist nicht die Verdrängung neuer Geschäftsmodelle, sondern deren Integration in einen rechtskonformen Ordnungsrahmen. Entscheidend ist, dass das Verwaltungshandeln rechtssicher, verhältnismäßig und am Schutz der öffentlichen Verkehrsinteressen ausgerichtet ist – im Sinne einer nachhaltigen Sicherung der urbanen Mobilität im fairen Wettbewerb aller Verkehrsanbieter.
Für Großstädte mit vergleichbarer Marktstruktur kann das Nürnberger Vorgehen Modellcharakter entfalten.
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